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低碳经济政策面临的困境与对策

时间:2020-03-26 17:18:46 作者:学术不端查重系统

  摘 要: 我国的低碳经济政策建立在“碳锁定效应”较为严重的时空节点上,政策推进的十多年间,我国的“碳锁定效应”在技术、制度、产业和社会诸方面的影响均较突出,且与碳排放的“公地悲剧”牵连,很大程度决定了低碳经济政策的创新难度。各主体的责任担当与主体间的配合调适尚不到位。在府际博弈的情况下,政府主体的行为时有失控,严格管控府际关系是现阶段政府主体建设的重点与难点;在企业低碳经营的内在需求与外在压力不足的情况下,强制企业释放社会责任是必要选择;培育最能体现低碳经济政策价值取向的社会公众进入政策议程是政策创新的重要举措。此外,还应合理搭配使用政策工具,增强具体政策应对的针对性。

  关键词: 碳排放; 碳锁定效应; 低碳政策; 政策主体; 政策工具;

  我国低碳经济政策是保障我国能通过更少的资源消耗和更小的环境代价获得更多产出的制度化安排,是促进我国创造更高生活标准和生活质量的制度化手段。在我国经济发展高碳化的背景下,运用政策手段推进经济低碳化进程,是化解资源瓶颈制约、抢占产业制高点、增强发展动力的必要手段。我国低碳经济政策尚处于起步阶段,政策问题众多。本文就“碳锁定效应”产生的政策危害、当下政策主体建设和政策工具创新的重点问题进行如下探讨。

  一、我国低碳经济政策面临的现实困境:基于“碳锁定效应”的分析

  (一)我国经济发展高碳化背景中的“碳锁定效应”

  我国在“十一五”规划中提出节能减排目标,开启了低碳经济国家战略。其后,国家不断推进低碳战略的贯彻落实,取得显着成效。低碳战略贯穿各类产业发展,引导我国调整产业结构、发展循环经济、开发可再生清洁能源、提倡低碳消费等。

  但我国的“碳锁定效应”1 比较明显。因资源、技术能力、政策水平、消费观念约束导致的“碳锁定效应”,成为我国实施低碳经济战略的巨大阻碍力量。从“十一五”规划提出节能减排目标至今,我国的碳排放没有得到预期的改善,多年来,不仅增长速度超过了同期的欧盟和美国,而且排放绝对量也超过了同期欧盟和美国的总和,见图1。

  图1 1990—2020年主要经济体温室气体排放量(1)

  

图1 1990—2020年主要经济体温室气体排放量(1)


  我国人均碳排放绝对量目前虽然低于美国,但从2001年以来,在美国、欧盟人均碳排放逐年减少的情况下,我国连年上升,从2006年起超过全球平均值,2011年超过欧盟,见表1。

  表1 二氧化碳排放量(人均公吨数)3

  

表1 二氧化碳排放量(人均公吨数)3


  我国受“多煤、少油、少气”的资源禀赋影响,固体燃料消耗的二氧化碳排放量在全球的占比居高不下,见表2。

  表2 固体燃料消耗的二氧化碳排放量(占总量的比例)4

  

表2 固体燃料消耗的二氧化碳排放量(占总量的比例)4


  (二)多重“碳锁定效应”耦合

  在我国,“碳锁定效应”在技术上的体现十分明显,与碳排放有关的一些行业或者专业领域的主导技术,能较容易地求得政府和消费者的支持,进而强化与自身互补、互助、互利技术的开发和相关基础设施的建设,其主导性地位更加稳固。5比如,火力发电行业,它在固定资产投资、技术互补性、产业关联性等方面已经组成了一个稳定的、路径依赖特征明显的物理技术系统。在国家政策限制的情况下,火电在电力行业中一家独大的局面仍难改变;“碳锁定效应”在制度上反映出,维护传统碳排放格局的相关规则的稳定性过强,低碳排放规则进入困难,在变革传统排放规则,总是遭到既得利益群体的强烈抵制,而致节能减排、结构调整、产业升级等有助于经济低碳化的战略安排推进困难;在产业上,高碳产业集聚了庞大的资源,向低碳产业进行资源转移中的不可避免的巨大损耗,影响着政府和企业的转移决策;“碳锁定效应”还使公众在消费心理、消费观念、消费行为上对高碳消费方式产生高度认可。“碳锁定效应”在技术、制度、产业和社会诸方面互相渗透,“你中有我,我中有你”,形成了“粘连耦合体”。解决其中任何环节、任何方面的问题都关涉其他环节和其他方面,可谓牵一发而动全身。

  (三)“碳锁定效应”为何难以抑制

  在我国,明显的“碳锁定效应”源自碳排放是一块“公地”。碳排放导致的环境问题是公共问题,排放主体几乎可以不花成本就能获得环境要素。这无疑会助长地方政府、企业和个人的机会主义策略。由于规模产生效应,各级地方政府为了做大经济总量,不断地增加企业数量和规模;企业也不断地通过增加投资扩大产量,或者提高效率增加产出的方式扩大规模。无论是地方政府还是企业,扩大经济规模总会带来两个方面的后果:一是为该区域或企业增加收益,产生增加的经济效应,使其增加的投资行为得到正向的回报;二是产生更多的外部性问题,增加碳排放总量,导致环境恶化,产生负向回报。如果完全按照“谁投资谁受益,谁受益谁担责”的原则,由追求规模的地区和企业完全享有和承担两种后果,这还不失公平;如果两种后果的归属出现分离,情况就大不相同了。在现实中,增加的收益、增加的经济效应几乎全部归于扩大投资的地方或企业所有,而增加的碳排放导致环境问题的负效应则由全社会共同承担。在这种情况下,区域、企业的“理性经济人”特征会表露出来,它们会在权衡两种效应的过程中,在比较成本收益后轻易地得出继续扩大规模、增加产量的结论。实际上,扩大产量的区域和企业也是环境变化的受害者,也最终会为自己的行为“买单”,但其“买单”的支出只占收益的很小比例,通常会被其忽略。同理,由于个人扩大消费量的好处归己所有,增加碳排放的负外部性由社会共同承担,个人也会作出继续增加消费量的决定。地方、企业和个人采取的这些机会主义策略,必然使碳排放失去节制,由此形成高碳化。我们认为,治理“公地悲剧”的可行方法仍然应该是“对公共协议之事施以公共强制力”6,运用公共政策手段,对碳排放实施干预,矫正市场失灵。

  二、多元协同的政策主体建设

  公共政策的制定与执行是多主体合作完成的社会工程,低碳政策有效推进需要政府、企业和社会力量的共同行动,但各方在共同行动中是有职能划分的。政府一方力量的强制推行与没有差别的共同参与都会导致政策失败。

  (一)强化府际协调与协作

  在我国当下,府际协调与协作是低碳政策能否高质量执行的关键问题。7一般而言,府际间的关系在不同层级的政府之间通过管理对象、权力责任、财政税收等划分而体现出各自的独立性,每一级政府和每一个政府部门都有属于自己的管理收益。无论是代表国家利益的中央政府,还是代表地方利益的地方政府之间总是有着错综复杂的权力、利益、制约关系。在不同的政策领域中,为维护各自的利益,府际间通常会出现竞争和冲突。

  由此凸显出府际间联合、协调、合作的重要性。我国的国家结构是有利于政策要素的集中调配的,但我国的区域资源禀赋各异,环境状况不同,发展水平相异,观念文化、知识水平不尽相同,在中央实施低碳经济整体战略的背景下,地方政府难以制定出质量水平相同的、符合本地区实际状况的、与中央政策高效协同的低碳经济政策。多年来,地方政府间的竞争导致产业结构缺乏特色,重复建设浪费严重,地方保护主义盛行。一些领域甚至出现无序竞争的局面,伴随府际竞争产生的高消耗、高排放、高污染等问题十分严重。

  府际间博弈导致低碳政策失灵。8博弈论指出,在“经济人”假设与资源约束条件下,博弈各方会基于自身利益决定行为策略。从政府政策的形态结构看,与科层制上下属关系相对应,政府政策也有层次性。政府层级越高,政策目标越具有宏观性、概括性和指导性;政府层级越低,政策目标的局部性、具体性及落地性更强。7 不同的政府层级颁布的政策呈现上下位次的差别。与其他政策相同,在低碳政策上,中央政府在规制设立、激励约束、监督管理、规划审批等方面的权力是地方政府不可比拟的。中央政府运用这些权力从国家全局出发调节和分配社会资源,形成需要地方政府执行的上位政策,同时,中央政府也会运用这些权力扞卫自身利益。在中央政策与地方利益出现矛盾的情况下,地方政府的“经济人”属性就会表露出来,要么拿政策漏洞、要么拿自身的特殊性,对中央政策“说事”。9资源的稀缺性是府际博弈根源,当中央的低碳政策对不同地方的支持力度有所差异时,即常常说的出现“倾斜”、“照顾”时,地方政府会站在自身立场权衡中央政策的利弊,并根据本地区需要选择性地执行有助于自身利益最大化的中央政策。搭中央“便车”、让政策“渗漏”的现象也时有发生。这就必然导致政策执行中的失灵问题。

  我国的低碳经济政策失灵虽然有多方面的表现,但在政策指导和政策监督上更加突出。在政策指导上,我国的低碳经济政策在政策优惠、产业引导、技术支持等方面较多地使用了财政补贴、税费优惠等方式,实际上是在以利益输送的方式促进低碳经济政策落实,这很容易得到利益获得者的认同,在一定程度上也能有效推进低碳经济政策的执行。但其副作用也非常明显,它诱使地方政府过于依赖国家财政,诱使地方将注意力放在争取上级的政府资金与财政补贴上,削弱了各地将注意力集中于发展本地区低碳产业的意愿。

  中央政府对基层政府的政策监督,目的就是要保障中央政策执行的效果,防止基层在政策执行过程中“走样”。10因此,需要严格规范地方政府政策行为,防止在博弈状态下的执行失范,关键是将政策配置的低碳经济资源纳入监控范围,使其用得其所、物有所值、不滴不漏、依法合规。但目前我国还存在一些问题,如有的中央政策规定过于原则化,给地方政府留下了过多的自由裁量权;政策执行评估的量化标准不够科学,导致评估随意性过大、信度不高等问题;财政资金预算决算的科学性还有待增强,且对资金运用效率的监管还不够严格,导致财政资金的效用未得到充分发挥等。

  (二)增强企业的内在需求与外在压力

  高碳排放不仅使各国政府面临发展挑战,企业也会面临同样的挑战。企业是碳排放的主体,在低碳化的过程中,企业自觉承担社会责任,主动执行低碳经济政策,是企业生存发展的内在要求;约束企业行为,引导和强制企业节能减排是低碳经济政策执行的基本目标之一。因此,企业不仅应是低碳经济政策的被动接受者,更应成为政策制定的参与者和主动执行者。

  对于企业为什么要参与低碳经济政策制定与执行,企业社会责任理论给予了有效的解释。如前所述,企业在生产经营过程中进行的碳排放产生了正、负两个方面的效用。正效用及产生的收益几乎完全归企业所有,而碳排放产生的环境问题则由全社会共同分担了。换句话说,企业经营中将本应由自己承担的义务转嫁给了其他利益相关者,出现了权利和利益的失衡问题。在这种失衡中,利益受到损失的外部相关方必然会奋起反对。企业必须要充分考虑到这种反对的影响力,通过减少碳排放行为或通过足额的经济补偿予以回应。企业的这种行为虽是迫不得已的,但是能够得到社会认可。

  企业承担碳排放的社会责任不是一种完全的付出,也是可以从中获得利益的行为,这是企业成本收益理论揭示出的规律。成本收益理论指出,企业同时追求利润目标和社会目标能够使“股东利益满意化”,而不仅仅是利益的“最大化”。企业参与低碳经济政策推行过程,完全可以从中得到“好处”,比如能够有效提升企业形象,增加顾客忠诚度;通过提高消费者的认可度,增强对企业产品的偏好和出价水平;通过完善企业内外部治理结构、扩大合作范围等方式,提高企业管理水平。

  在低碳经济政策推行过程中,企业有很多事可以做。在政策体系建设上,如与政府和社会组织建立合作治理联盟;推动碳排放问题进入政策议程;帮助政府建立碳排放跟踪监测信息系统等。在低碳经济政策执行上,秉持积极配合的态度,克制机会主义心态,加强自身低碳化经营能力建设,积极研发、运用低碳技术,努力降低能源和资源消耗,按照需求主动提供低碳产品等。

  (三)发展最能体现低碳经济政策价值取向的公众主体

  政府与社会组织的合作共治是政策过程中必不可少的内容。各类社会组织可以依靠其比较优势取得相应的协同地位,在协同中发挥相应的作用。以组织或个人的形式参与政策过程的优势在于,不是基于追求政治权力或经济利润而参与政策过程,而是更多地体现了低碳经济的重要价值取向:公益、利他、互助、协作。在低碳经济政策执行中,民众应做到洁身自好,不断增强自身的环保意识,减少不必要的消费,当好低碳经济发展的宣传员。

  三、低碳经济政策工具的理论解释与实践应对

  (一)理论解释:综合使用政策工具

  在政策学中,公共政策有许多分类的方法,在这里我们采用加拿大学者豪利特和拉米什的三分法。他们将公共政策工具分为志愿性工具、强制性工具和混合性工具。11强制性工具是借助国家或政府权威,迫使政策对象采取某种行为等方法,通常是选择管制和公共企业、官僚机构直接供给等手段实现强制性政策功能。强制性政策工具未给政策目标对象留有自由裁量权。在志愿性政策工具中,政策任务是在志愿的基础上完成的,没有或少有政府的参与,但需要以政府的信任为基础。通常情况下,政府将不愿做、不能做的事情留给家庭、社区、志愿者组织去处理,这些组织以其独特的优势,往往能达到包括政府组织在内的其他组织达不到的效果。混合性工具结合了前两者的一些优点和特征,使其成为使用频率最高的政策工具。虽然强制性政策工具权威性强、志愿性政策工具灵活性高,但它们各自的弱点也是可以预见的。在混合性政策工具中,虽然政府也参与非国家行动,但民间组织等私人部门却拥有最终决策权。

  在低碳经济中,强制性政策工具的核心目标是大幅度降低碳排放。要达到强制性工具的效果就需要做到以下几点:在确定政策问题时,及时果断地将影响环境安全和公众健康的碳排放问题纳入政策议程;在进行政策执行和评估时,应集中多方力量建立科学的、可操作的排放检测和政策执行评估体系;在政策示范时,结合区域与行业实际打造可复制、可借鉴的政策执行样本(如工业示范园等);在政策采纳时,拓宽信源,广集民意,使政策受众能及时进行利益表达和能便捷地获取政策信息。

  政府应积极鼓励志愿性政策工具的运用,为志愿性政策工具的运用提供宽松的制度环境,努力发挥出志愿性政策工具成本低、渗透力强、涉及面广等优势。如降低低碳领域相关组织的进入门槛,简化建立及其运作过程中的审批程序,着力在志愿性社会组织中培植节能减排领域的政府采购对象等。

  适时运用混合性政策工具,通过适度的政府干预与市场参与相结合,既消减市场失灵对低碳经济政策的影响,也消减因寻租和低效率为表征的政府失灵对低碳经济政策的影响。

  (二)优化低碳经济政策的实践应对

  1.财税政策的优化。

  12首先要加大财政直接投资。技术创新是发展低碳经济的重要手段,但需要进一步考虑技术创新的巨额资金的投入。在我国现阶段,既应加大对低碳公共技术研发、成果转化的直接投入,也应加大对国外先进低碳技术的购买投资,还应加大对企业清洁生产、新能源开发、技术改造的财政补贴投入。此外,在分级财政体制下,对政府征税范围、职责要求进行结构性优化,从制度上减少地方政府对自然资源的破坏性开发。在正面激励的同时,增强约束性的政策措施,出台使环境成本内化为企业成本的碳税、气候变化税等。第二,完善政府绿色采购制度。根据低碳技术的发展和低碳经济目标的变化状况,适时修改政府采购认证标准,为“绿色”采购提供科学依据。明确设置低碳经济采购比例逐年提高的强制性要求。第三,完善税收体系。补充税种、调整税率,借鉴西方国家经验,在适当时机开征碳税。在增值税、资源税、所得税等方面,对地热、风能等可再生清洁能源和煤炭、石油等不可再生非清洁能源分别确定税率,使税收杠杆在鼓励可再生清洁能源、抑制不可再生非清洁能源的开发使用上发挥更好的作用。第四,实行排放收费制度。为应对巨大的减排压力,推行完善的碳排放许可证制度,按照“谁排放谁付费,多排放多付费”的原则实行碳排放收费制度。对超排放的部分按规定收费,其收费标准应在综合考虑超排绝对量和超排比例的基础上,按照梯次增高的原则予以确定。

  2.金融政策的优化。

  赋予政策性银行支持低碳经济发展职能,鼓励其开展专门支持低碳经济的相关业务。发挥商业银行的资源配置作用,用法律框定商业银行支持绿色、低碳经济义务,促进银行建立高碳污染行业的信贷退出机制,促进金融行业在各业务环节履行环保责任,将我国金融业打造成“绿色”行业。完善低碳经济信用担保机制,通过适当的政府补偿,降低向低碳经济提供担保的相关机构风险;建立担保机构与银行之间的合作制度,使担保机构与银行利益共享、风险共担。

  3.能源政策的优化。

  系统性的调整能源政策结构,一方面,使能源政策有利于高效地促进太阳能、风能、生物质能等可再生清洁能源的生产和使用;另一方面,有利于高效地促进改造旧能源,提高减少化石能源使用的速度,提高落后产能淘汰速度,提高传统能源生产工艺低碳化的改造速度,提高推进低碳化生产和生产低碳化消费品的速度。

  4.产业政策的优化。

  强化打破“碳锁定效应”的制度安排。对企业实施严格的能耗效率管制政策。用严格精细的约束性政策“倒逼”企业降低碳排放。借鉴西方国家经验,建立完善我国的碳排放市场交易机制。

  5.消费政策的优化。

  在生产和消费两个领域,综合使用政策工具,“激励”与“约束”企业提高能源利用率,生产低碳消费品;通过征收气候变化税等方式培育全社会的低碳经济习惯。

  注释

  1数据来源:国际能源署;图表来源:气候与能源解决方案中心(the Center for Climate and Energy Solutions),https://www.c2es.org/content/international-emissions/。

  2数据来源:世界银行,https://data.worldbank.org.cn/。

  3数据来源:世界银行,https://data.worldbank.org.cn/。

  4谢来辉:《碳锁定、 “解锁”与低碳经济之路》,《开放导报》 2009年第5期。

  5刘胜:《经济高碳化形成机理与低碳经济政策选择》,《中国行政管理》2011年第11期。

  6 英明,魏淑艳,黎伟盛:《府际关系:公共政策执行的关键变量》,《广西社会科学》2017年第12期。

  7罗敏,朱雪忠:《基于政策工具的中国低碳政策文本量化研究》,《情报杂志》2014年第4期。

  8朱娜娜,曹永盛:《央地博弈、帕累托改进与政策制定》,《领导科学》 2015年第12期。

  9秦德君,曹永盛:《公共政策:中央政府与地方政府博弈机制的行政学分析》,《领导科学》2015年第14期。

  10Howlett,M&M.Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Oxford:Oxford University Press,1995,p.163.

  11张莉,杨德平,张虹:《我国低碳经济政策系统构建研究》,《生态经济》2016年第7期。

  12“碳锁定”(Techno-Institutional Complex),西班牙学者格利高里·乌恩鲁(Gregory C. Unruh)在2000年发表的《理解的碳锁定》中首次提出这一概念。他认为,路径依赖产生的规模报酬递增推动了技术和制度的共同演化,进而使得经济锁定在了以化石燃料为基础的能源体系中。

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